主题：积分落户制度： 风险与机遇并存

积分制体现落户的公平性 　　记者：积分落户制是如何形成的？其主要内容是什么？ 　　侯慧丽： 2009年， 广东省中山市首先探索了积分落户制，试行一年后开始在广东省内全面推广，深圳、广州等地都开始实行积分入户制。 2014年， 国务院发布 《关于进一步推进户籍制度改革的意见》， 正式提出在大城市和特大城市实行积分入户制。至此，积分制在全国范围内全面推开。 　　积分制主要分为基本条件和入户指标， 在达到基本条件的基础上，再通过其他各项指标的分值加总得分。总体看，可以概括为：文化程度越高可得积分越高，纳税越多积分越多，参加社会保险的分值多，有房产的比没有房产的获得的积分高，居住时间长的分值高，年轻人获得的分值高。 这也就是说，文化程度高、富人阶层、年轻人更容易获得高积分，从而获得户籍。 　　记者：积分落户制对于城市化以及就业有什么影响？ 　　侯慧丽：城市化其实就是让农民进城从事非农劳动，与城市居民一样享有平等的权利。享有平等权利有两个办法， 一个是通过落户，拥有本地户籍就可以享有本地的一切权益，一个是直接给流动人口提供各项公共服务和社会保障等权益。那么，积分制就是从通过户籍获得权益这个思路来进行的一项制度设计。 相比原来严格的落户制度，积分制改革打破了以往落户的指标管理思路，改为符合条件的准入制度，这样就将落户城市的可能性大大提高。这也意味着户籍制度改革思路的转变，为打破户籍坚冰提供了一种全新的、务实的路径选择。通过积分制，让更多符合条件的人都可以拥有城市户籍，那么也就可以得到相应的权益。从这个角度上讲，积分落户制有助于推进城市化。 　　积分落户制对于流入地城市的意义是显而易见的，首先有利于大城市和特大城市吸纳高学历高技能等高端人才；其次，积分制可以影响流动人口的行为，有利于政府加强城市管理， 引导流动人员合理、有序流动；最后，利用积分制流入地城市可以纳入更多的年轻人口，从而逐渐优化人口年龄结构，改善老龄化程度。 　　从技术上来讲，积分制在落户操作过程上体现了落户的公平性和“权利与义务对等” 的原则。 积分制构建了一套新的量化标准，作为流动人口享受城市基本公共服务和入户的依据。每一个想落户的流动人口都可以通过具体指标的分值为自己计算分值， 标准统一、 客观，充分体现了公平性。 　　需防范积分制可能带来的风险 　　记者：积分落户制是否也隐藏着社会风险呢？尤其是当人才都被吸引到发达地区后，是否会产生新的发展不均衡？ 　　侯慧丽：我们生活在一个风险社会中， 有来自自然环境的风险，还有来自我们自身的社会风险，包括各项制度的制定都可能存在一定的风险，关键的问题是风险由谁来分担。从更宏观层次上来看， 积分制本身存在着一定风险，而且这种风险正在由落后地区和弱势人群承担， 这样的结果是需要积极防范的。 　　积分制存在加剧地区间人力资本差距的风险。一个地区的经济发展水平与该地区的人口受教育程度有密切关系，一个地区的人口受教育水平高是有利于该地区的经济发展的。因此，人力资本的差距是导致地区差距形成的一个重要因素。积分落户制则是通过户籍将受教育水平高的人吸引到发达城市，完成对人才的筛选。从积分制的指标设计来看，学历高、年龄轻被赋予的分值高。高学历、高层次的人都被吸引过来，对本地城市来说，这是有助于提高人力资本水平的；但是相对来说，在全国范围内通过户籍来选拔高学历人才，欠发达地区的高学历人才被发达地区吸引过去，那么对于欠发达地区来说人力资本水平则会下降，更不利于发展。 　　除了高学历的人才被实行积分制的发达城市优先占有之外，从年龄上来说， 年轻人也同样被吸引到发达城市。 深圳市引进的人才中排除应届毕业生， 在职人员几乎都是40岁以下的年轻人，这对于流入地城市来说， 非常有助于优化人口年龄结构。 但同时也意味着人口流出地的人口老龄化程度加重、 人口年龄结构的失衡及人口红利的消失， 结果是进一步扩大了地区间的差距。 这与城市化道路背道而驰。 　　记者：这种积分落户制对于个人就业而言，是否也有风险？ 　　侯慧丽：实行积分制的城市都是经济发展水平高的城市，是首先实现产业升级和转型的城市，因此在积分指标的设置上，往往会通过不断调整相关分值来帮助筛选产业结构升级所需要的劳动力。比如深圳市通过积分制积极引入符合产业发展方向的人入户， 2013年将技师职业资格分值由80分提高到90分，目的就是进一步适应经济发展方式转变和产业升级转型需要，加大技术技能人才引进力度。通过每年调整积分制分值，这些城市可以实现符合经济发展方式转变和产业升级转型需要的人才选择。 　　但是，积分制积分权重不断变化，为产业升级转型而产生的原有产业的工人转型、失业等社会风险谁来承担？ 　　积分制入户是在现有资源缺乏状态下的一种利益平衡，是渐进式改革，与地方发展相呼应。 但在一定程度上，制度或许会把工业化产生的产业升级风险推给没有户籍的流动人口。因产业升级和经济发展转型而被淘汰的流动人口，再回到流出地或者需要他们的地方，那么这些人的流出地和其他地区就必须要承担他们的公共服务及各种社会保障。也就是说，经济不发达地区替发达地区承担经济发展过程中的风险。这也是不平等扩大的原因之一。 　　应加强公共服务均等化建设 　　记者：您对完善积分落户制有哪些建议？ 　　侯慧丽：首先，大城市的积分入户要在总量控制的前提下，充分发挥劳动力市场的作用。劳动力市场自身具有良好的选择机制，就业是否稳定就是劳动力市场选择的表现。就业稳定，居住也就稳定。 所以，积分分值要以就业稳定性和居住稳定性作为权重最高的指标。 　　其次， 体现公平、 公正的原则。 《意见》中提到建立完善积分落户制度要按照总量控制、公开透明、 有序办理、 公平公正的原则。公平公正要求对于所有流动人口不能有歧视。而目前已经实施的积分制分值设置上明显存有对社会阶层高的群体的偏好，这是日后产生风险的根源之一。 从城市本身来说，大城市需要高端产业人才，但同时也需要低端服务的劳动力。排斥低端从业人员，有损于城市化产生的规模效应，限制了城市化中收益更大的人群。中央政府应做好风险的预防和调控，避免将日后的风险全部转移给流出地和经济欠发达地区，必要时中央政府需要分担所产生的风险。以就业稳定性作为积分入户分值高的指标，可以避免地方政府先入为主地干预，抑制地区差距的扩大。农民学历和收入与城市人口相较而言较低，其大多是低端从业人员。即使农民增加了落户意愿，但如果落户条件对学历和财富赋予权重过多，农民获得户籍的可能性依然低于城市人口。如果完全以就业稳定性作为高分值指标的话，从事低端职业的农民就可以因城市有大量需求而被接纳， 从而缩小城乡人口在户籍获得机会上的差异，减小城乡公共服务不平等加大的风险。 　　再次，实行积分制的城市可以通过不断调整指标分值而实现产业升级及转型，那么，为了防范产业转型前的劳动力的无保护状态所形成的个人风险，需要强调参加社会保险的重要性。因而在指标分值上应将是否参加各种社会保险和参加社保的时间长短作为分值高低的指标，以提高个人的抗风险能力。 　　最后，积分制是户籍制度改革和城市化进程中的一个阶段性产物， 随着社会发展会逐渐被取消。户籍最终是要回归户籍的本质即登记的作用，取消与之相连的利益是必然的过程。建立在户籍福利基础之上的积分制也必然会最终消失。所以现在我们要为户籍与利益的分离做好准备， 逐渐淡化户籍分层、屏蔽的作用，给予城乡居民获得落户机会的平等权。积分制实施的同时，应大力加强公共服务均等化的建设，从内容上实行城乡居民公共服务的均等化，那么户籍上的平等也就不远了。