经济观察报获悉，个人所得税改革方案的基本思路已经敲定，将分四步走，包括合并部分税目、完善税前扣除、适时引入家庭支出申报制度、优化税率结构等。与此同时，相关部门还将加速构建个税改革的征管配套条件。
其中，合并部分税目是将工薪所得、劳务报酬、稿酬等经常性、连续性劳动所得等，合并为“综合所得”，其他财产性所得以及临时性、偶然性所得仍作为“分类所得”。完善税前扣除则是在合理确定综合所得基本减除费用标准的基础上，适时增加赡养老人支出、子女教育支出、住房按揭贷款利息支出等专项扣除项目。
适时引入家庭支出申报制度，是指在保持以个人为纳税单位的基础上，进一步体现公平性，允许夫妻联合申报家庭赡养老人、子女教育、住房按揭贷款利息等相关支出，并在夫妻之间分摊扣除或由一方扣除，夫妻双方分别纳税。
优化税率结构，则是以现行个人所得税法规定的税率结构为基础，适度调整边际税率，合理确定综合所得适用税率。“个人所得税改革方向一直都很清楚，建立分类和综合相结合，但具体从合并税目到费用扣除，从家庭申报再到税率调整来说，是一环扣一环、连续性的。”上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任朱为群说。
财政系统人士告诉经济观察报，在整个财税改革序列中，个税改革排在营改增、消费税、资源税等众多改革事项之后，相关部门对此非常谨慎，目前方案已经基本确定，预计2015年可能会推出。
改革方向
早在2014年6月召开的中央全面深化改革领导小组第三次会议上，上述改革序列就被敲定。
会议审议了《深化财税体制改革总体方案》，其中税收改革任务的排序为增值税、消费税、资源税、环保税、房地产税、个人所得税。
财政部相关人士对经济观察报表示，从国际上看，个人所得税按照征收方式可分为综合税制、分类税制、综合与分类相结合的税制三种类型。目前世界上纯粹采用分类税制的国家已经很少，只有中国和非洲、西亚的一些发展中国家，大多数国家都采用综合或综合与分类相结合的税制模式。
分类税制是指对于纳税人的各类所得，区分所得来源分别适用于不同的扣除标准和税率，分别计算应纳税额缴纳税收的课税模式。综合税制，则是指对于纳税人的各类所得，不论其来源均视为一个所得整体，汇总计算后适用统一的宽免和扣除规定，按照适用的税率计算应纳税额的课税模式。“严格来说，个人所得税应该是对所得征收，应该算一年收入是多少，减去各种相应支出，得到总的所得收入缴税。”中税网税务师事务所总裁王冬生表示。这和上述综合税制的课税原则类似。
在山东大学财政系主任李华看来，将分类税制改为分类与综合相结合的税制，主要是为了公平，改革首先涉及到的就是合并税目。目前个人所得税分11类，分别是工资、薪金所得;个体工商户的生产、经营所得;对企事业单位的承包经营、承租经营所得;劳务报酬所得;稿酬所得;特许权使用费所得;利息、股息、红利所得;财产租赁所得;财产转让所得;偶然所得;经国务院财政部门确定征税的其他所得。
她说，如何综合合并目前还缺少路径，11个税目可以分为两大类：劳动所得和资本所得，合并之后重新考虑费用扣除。目前大部分个人所得税税目都有费用扣除，比如工资薪金所得扣除标准是3500元，这是作为生活基本费用来扣除的，不分个体差异，类似于“一刀切”。
“自1980年中国建立个人所得税制度算起，工资薪金所得的费用扣除标准只调整了三次，而且800元的费用扣除标准维持了12年之久。”朱为群说，所谓的费用扣除标准，是无论收入多少，要扣掉多少额度剩下的才纳税，现行的是扣掉3500元，这不应该被叫做个人所得税的“起征点”。
未来，费用扣除将分为两块，除了合并税目后按综合所得计算基本费用扣除标准外，还包括专项扣除项目。朱为群表示，未来综合所得扣除会加入赡养老人支出、子女教育支出、住房按揭贷款利息支出等，如果是这样的制度设计，就不应该再讨论提高工资薪金的费用扣除基本标准。
他说，以工资薪金来算3500元是足够的，未来若是综合所得扣除，基本标准应该是适合11类个人收入所得的标准，而不仅仅是工资薪金的3500元基本标准。“除此之外，专项扣除都是在一个家庭范围内考虑的，所以要适时引入家庭申报制度，有些可以选择合并申报，有些人可以单独申报，税率也要重新设计，合并后要重新考虑，实际上可能性是实行累进税率”。
朱为群认为，综合工资薪金、劳务报酬和稿酬所得以后，有必要相应地改革税率结构，从而使个人所得税的公平收入分配的作用得到有效发挥，因此税率设计的总原则是降低最高边际税率，减少累进档次。
李华与朱为群的看法相同。李华认为，个人所得税改革应该先研究完费用扣除标准，之后研究税率。“个人所得税法规定的税率结构就是3%-45%的，边际的最高税率应该不会再高，甚至还有调低的可能性。”李华说。
征管问题
由分类制向综合与分类结合演进，以此为目标的个税改革能否成功，仍取决实际征管。“中国个人所得税70%来自工资薪金所得，也就意味着个人所得税的支撑是工薪阶层，此前征管是有问题的，那么多类型的个人所得不能支撑个税。”朱为群说。
即使如此，个人所得税仍是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一，目前已成为国内税收中的第四大税种，在部分地区已跃居地方税收收入的第二位，成为地方财政收入的主要来源。
统计数据显示，上个世纪90年代到现在，个人所得税收入超常增长，由1994年的72.67亿元增长到了2012年的5820.24亿元，年均增长27.57%，大大超过了同期14.31%的国内生产总值年增长率。
一些财税专家认为，中国个税并不比完全借鉴国外的制度，中西方文化差异很大，西方家庭概念简单，中国家庭概念复杂，比如养老，子女的问题，从征管的角度看个税当然还是以简单为好，但这并不意味着不应该实行综合所得税制。
“所得税的原理应该是综合税制，企业所得税实际上就是综合征收，而个人是分类征收，这就不是很合理。”王冬生说，分类征收简单，但是缺乏公平。一是个人所得税大部分是工薪阶层缴纳税收;二是没有考虑纳税人一年总的所得，比如某人在股票赚了，在另一个个人所得亏了，不能相互抵扣。
在他看来，目前工薪所得税代扣代缴，征管比较到位，其他征管能力不一致，税制到征管都会导致不同类型的个人所得税收负担差异。“个税改革在征管上的改革远远大于税制设计的难度，因为个人所得税应该是‘劫富济贫’的税收，中国富人数量从消费上就可以倒推出来，但是在税收却并没有体现出这么多富裕阶层，所以不是税制的问题，而是征管的问题。”
很多专家担心如果征管不到位，最终个税改革的设计会背离其公平分配的宗旨，比如仅仅提高费用扣除标准，对于低收入群体来说并没有多大作用，只会对高收入群体减轻税负。王为群说，一方面费用扣除标准要与国民收入的基本水平匹配，覆盖居民真正生活成本，扣除涵盖面要更广，另一方面征管水平要上去，只要调控到位，公平和分配功能也能体现。
因此，他建议，劳动所得的全面综合税制改革，需要良好的信息化基础作为保障。首先，对综合的项目而言，税务机关需要加强与民政部门、金融机构以及新闻出版部门等第三方的信息共享，以便核实夫妻双方申报的劳动所得数据的真实和完整。
其次，就综合的层次而言，可以先实现税务机关的省级联网，然后实现全国联网。最后，在综合信息平台上，应将劳动所得税的综合改革纳入金税工程三期或者四期建设，逐步形成完整的全国个人收入信息管理系统，以保障综合个人所得税课征制度的有效实施。
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