本报记者从人力资源和社会保障部(以下简称“人保部”)司局级官员处获悉，城镇职工养老保险跨省转续办法、农民工养老保险、新型农村养老保险试点指导意见三份社保制度方案框架已基本完成，待上报国务院后争取在今年年底实施。上述官员是在参加“第三届中国欧盟社会保障高层圆桌会议”间隙透露这一消息的。

鉴于社保制度地域分割对人员流动造成的障碍，人保部下定决心用“强行转移部分统筹基金”的方法，解决城镇职工养老保险跨省转续难题。

而农民工养老保险和农村养老保险的政策细节也已初具雏形，这被视为补上了社保领域的最后制度“空白点”。

在制度设计完成后，庞大的社保基金将对社保机构的管理能力提出考验。9月25日，参加该圆桌会议的人保部副部长胡晓义表示，“下一步重点是基金监管和安全。”

社保跨省转续：部分统筹基金可带走

由于社会保险关系跨地区转移影响地区的局部利益，跨区转续一直成为体制性难题，破解难题的呼声一直不断。

“目前在转续方式上有两种思路。”人保部劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平对记者表示，一种方案是，把部分统筹基金换算成现金随着转移，即可以带着去转入地，当然，个人账户的全部基金也将随之转移。另一种方式是，不转移统筹，只转移社会信息和记录。

“第二种方式对计算和管理水平要求很高，目前各地养老保险机构管理能力参差不齐、精算水平不一样。”何平表示。

实质上，第二种方式的思路与目前欧盟的社保转续，即“分段计算”(不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发)模式非常近似。

本报记者从人保部一位司局级官员处证实，人保部的政策倾向于采取第一种方式，即转移部分统筹基金，最后在参保地领取养老金。具体做法是，参考个人既往缴费水平和社会平均工资水平，定出一个转移比例，国家出台全国性政策把这一比例确定下来。

“由于社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益，转出就是转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任。”国家发改委宏观经济社会发展所所长杨宜勇分析，由于我国社保制度被分割在2000多个统筹单位，各统筹单位之间政策不统一，如个人缴费比例不一、保障水平也不同。这导致转出地出台各种土政策限制统筹部分转移，而转入地由于没有“统筹”部分而不愿意接纳转入。“转续的核心纠缠在统筹基金能否转移上”。

事实上，人保部拟定的转续办法就是集中解决统筹基金转续问题。

“具体转移多少比例的统筹基金部分，现在还在征求各地意见。”人保部有关人士对记者表示，为了征求各地意见已经专门开了5次协调会，征求了每个省的意见。

为什么不采纳欧盟转续模式？“他们分段计算，是不得已而为之。”上述人士分析，由于欧盟内部有不同的国家、不同的制度，每个制度相应的社保权利也不同。分段计算的方式，如每段缴费都记录在案，最后一个人可能得到3张或4张支票，适合欧盟特点。“但目前中国的社保地方分割状态是暂时的，将来中国应该还是统一的制度。”

该人士分析，不分段计算的另一原因是，我国省市社会信息系统尤其是县级信息系统不够完善，管理能力在各区域间不平衡，“分段计算”所需的技术基础和条件并不完善，如每个参保者的历史信息清晰准确记录。

而转移部分统筹基金的模式，将牵涉到地方利益的调整。

“国家出台转移办法和比例，就是要强制执行。”上述人士称，实际上除去农民工外，跨省转续人数并不多，大约在几十万。而且面临利益调整的也是少数几个地方，如落后地区转移到几个发达地区。大部分跨省转移涉及利益调整并不大，如从湖南转续到湖北，尽管属于不同统筹范围，但待遇水平差别不会太大。

为此，该人士表示，转续方案里不会考虑单设一个国家社保调节基金，用于“调出利益”比较多的地区的补助。“但社保基金整体会考虑收支平衡，财政会最后兜底的”。

2012年养老保险覆盖5亿农民

除了社保跨省转移问题，农民工养老保险、农村养老保险的制度设计也成为近期关注重点。

“农民工最大特点是流动性强。”上述人保部官员表示，尽管理论界对单设农民工养老保险制度存在不同意见，但考虑农民工用人单位缴费成本、农民工流动性特点，单设制度有利于农民工参保和权益保障。

目前考虑的具体做法之一是，农民工个人缴费约8%，用工单位缴费约10%，统一“放入”个人账户中。由于不存在统筹问题，这种农民工养老保险制度设计“便于农民工流动和养老金转续和携带”。

而之前由于没有专门针对农民工特点的养老保险，很多地方让农民工加入城镇职工养老保险。但城镇职工养老保险转续难问题，直接挑战着农民工流动性强的特点。因此去年年底部分地区出现农民工“退保”热潮，尤其是深圳地区。

“制度肯定是过渡性的，最终农民工养老保险要对接城镇职工养老保险或农村养老保险。”该人士指出。

在2.2亿农民工有了社保制度覆盖同时，7亿农村人口也将引来“社保时代”。

据了解，《新型农村养老保险试点指导意见》已经基本在决策部门完成。基本思路是，政府和农民、集体均承担缴费责任。

具体做法是，农民个人和集体缴的费，放到个人账户。国家和各级政府出钱的部分，建立基础养老金。缴费年限是15年以上，在规定时间后，参保农民可以领取养老金。

“中央财政参照目前低保的数，拿出一个确定的资金数，省级政府在此基础上根据自身能力再拿出一个确定的数，最终确定各地区一个最低标准缴费额。”上述人保部人士称。

“由于涉及到财政‘拿钱’，农村养老保险会先进行试点，逐步推开。”一位参与该政策制定的有关专家对记者分析，一旦财政投入后，就会成为“刚性”需求，先行试点的做法比较稳妥。

据了解，具体试点节奏是，争取今年年底出台政策，明年开始试点，到2012年之前达到50%的覆盖率，即届时将有5亿多农民加入养老保险。

假如三项制度在今年年底前如期出台，中国社保制度将覆盖13亿人群。

24日“中欧社保”论坛上，何平对此进行了描绘：

社保总体覆盖全体公民，具体险种包括五项：基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险。

首先，国家基本养老保险包括：城镇职工基本养老保险和农村基本养老保险。其中，城镇职工养老保险应覆盖企业、机关、事业单位职工和无雇主的灵活就业人员(3-5年内实现省级统筹，长期目标是全国统筹)。而农村基本养老保险应覆盖全体农村居民，中期目标是市(地)级统筹。

其次，国家基本医疗保险包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗。

另外，失业保险应覆盖全部雇员(公务员除外)并实行市(地)级统筹。工伤保险和生育保险应覆盖企业、机关、事业等全部雇员，并实行市(地)级统筹。

管理能力面临挑战

如果中国政府在2020年成功实现社保的“全覆盖”，那么新的挑战随之而来——如何运营和监管这笔全国民众安身立命的“保命钱”？

这也是人保部副部长胡晓义已经开始考虑的问题。9月24日，胡晓义在论坛上表示：“要适应社会保险基金可持续发展的需要，研究制订符合中国实际情况的基金投资运营的办法，实现保值增值。”

为了证明全覆盖时代社保资金运营监管的压力，中国社科院拉美所所长、社保专家郑秉文预测了2020年可能发生的局面：

如果届时个人缴费8%，单位缴费8%，当年缴费收入为2.7万亿元，支出2万亿元，历年资金滚存结余为8.8万亿元；如果个人费率8%，单位费率12%，当年收入3.2万亿元，历年滚存余额为11.2万亿元；如果个人缴纳8%，单位缴纳16%，历年滚存余额将高达13.8万亿元。即使以最保守的第一种情况计算，到2030年，资金滚存结余为33万亿元，2040年达到86万亿元，到2070年，有望高达413万亿元。

“关于社保基金的管理，现在连个法规都没有，这是社保法迫切需要解决的问题。”何平说。

他所称的社保法即《社会保险法》，该法出台之后将是我国社保领域第一部综合性法律。

胡晓义表示，目前全国各项社会保险有1万多亿元的结余，但是投资渠道狭窄，管理的规范也有待加强。

监管机制的不完备，最直接的体现莫过于社保部门参与社保资金管理者的规模。一位知情人士透露，目前人保部参与社保基金管理的工作人员才10个人左右，并且其中负责企业年金监管的基金监督司才2-3个工作人员。

在郑秉文看来，不管中国的社保管理体制如何设置，都必须符合若干标准，其中之一是根据“监管负荷”的国际惯例与标准来配备人员和编制。所谓“负荷监管”，是指监管机构官员人均与参保人数或资产数量之比。

根据郑秉文的计算，我国的监管负荷为每个官员人均管理625亿人民币即62亿欧元资产；按参保人数计算，我国是每个监管官员平均管理上千万参保人员。“我们的负荷监管相当于别人的上百倍乃至上千倍，显示我们社保部门负荷过重。”

国外的监管都远远低于我国，例如具有可比性的墨西哥“国家退休金储蓄监管委员会”170人，人均资产管理比例是3.2亿美元(2005年资产规模551亿美元)；按参保人数计算，具有可比性的阿根廷“退休和养老金管理总局”是183人，全国参保人数930万，人均管理5.1万人。

再以企业年金为例。我国人保部基金监督司负责企业年金监管的只有一个处室，工作人员为3个人左右，负责900亿元资金的监管和700万参保人员，“同时还要负责企业年金的全部政策法规的起草、金融提供商资格的考核审批等工作，对中央一级的监管来说，如此超负荷监管，堪称世界之最。”郑秉文表示。

而在国外，企业年金的监管负荷通常不会超过人均10亿欧元。美国企业年金的管理部门多达800多人。

郑秉文表示：“企业年金出事是必然的，不出事是偶然的。”

目前国际发展趋势是，监管机构越来越大，监管负荷越来越小。因此，郑秉文判断，根据我国2020年社保基金和企业年金的发展规模，社保基金的监管官员应保持在200人以上，而企业年金的监管官员至少要达到230人。